Местное самоуправление в городах федерального значения

30 января 2020 г. Президент России Владимир Путин провёл заседание Совета по развитию местного самоуправления, посвящённое роли местного самоуправления в реализации национальных проектов. Владимир Путин поручил начать разработку проекта новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года и улучшить координацию во всём, что касается местного самоуправления.

В ходе заседания все министры и представители регионов осветили проблемные вопросы местного самоуправления и свою позицию в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в части городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) перспективы развития местного самоуправления не были обозначены, что вызывает некую обеспокоенность.

Рассмотрим особенности реализации полномочий в нашей столице на примере муниципального округа Молжаниновский. Полагаю, что проблемные вопросы нашего округа актуальны и для других московских муниципальных округов.

Особенности местного самоуправления в городах федерального значения связаны с территориальным делением городов и разграничением полномочий между муниципальными образованиями и органами исполнительной власти на местах.

Постараюсь изложить материал простым и понятным языком, чтобы он был понятен как чиновнику, так и простому жителю района. Очень часто мы сталкиваемся с тем, что население района не понимает разницу между Советом депутатов, администрацией муниципального округа и управой района. Как правило, для жителей района администрация муниципального округа и управа района одно и тоже.

Итак, территориально город Москва делится на административные округа, районы и поселения. Для нас это Северный административный округ, в который входит Молжаниновский район. Границы муниципального округа Молжаниновский совпадают с границами Молжаниновского района.

По-простому, если речь идет об исполнении полномочий муниципалитетами (депутатами и их администрациями), то употребляют термин муниципальный округ. Если говорят об органах исполнительной власти (управа района), то исполнение полномочий на территории районов.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

На основании Устава города Москвы источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправлении.

Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы является Московская городская Дума. То есть Устав города Москвы определяет, что власть народа может осуществляться и через органы государственной власти.

Начиная с 2002 года по настоящее время государственная власть города Москвы основываясь на положениях Устава города Москвы и посредством Московской городской Думы проделала большую работу по наделению префектур административных округов и управ районов полномочиями органов местного самоуправления.

По сути, структурные подразделения Правительства Москвы забрали на себя часть функций местного самоуправления (Постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2010 года № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы»).

Справочно: к вопросам местного значения относятся вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования.

Таким образом, в границах муниципального округа находятся две ветви власти: представительная (Совет депутатов муниципального округа) и исполнительная (управа района), которые делят между собою полномочия, относящиеся к вопросам местного значения.

Конечно же, управы наделены полномочиями, присущими государственной власти, так как являются территориальным представительствами Правительства Москвы на районе. Вместе с тем при наличии двух ветвей власти в районе возникают противоречия и недопонимания как со стороны исполнительной, так и представительной власти.

Как отметил президент России Владимир Путин «Произошел разрыв между государственным и муниципальным управлением, разделённость и запутанность полномочий. Муниципалитеты должны быть встроены в государственную повестку, потому что только на земле действительно видно, в чем нуждаются люди».

Часто решаемые вопросы тесно взаимоувязаны между собою и законодательно не в полной мере урегулированы.

Управы районов для исполнения своих полномочий регулярно обращаются к Совету депутатов муниципальных округов по согласованию различных вопросов благоустройства в районе, торговли, жилищно-коммунального хозяйства и другим. В свою очередь у управ районов стоит задача по содействию местному самоуправлению в реализации их полномочий (по обеспечению заседаний Совета депутатов, по работе комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, по работе комиссии по опеке, попечительству и патронажу, по выполнению отдельных полномочий города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением и др.)

В своем выступлении Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Виктор Кидяев обратил внимание на то, что глав и служащих муниципальных образований надо учить проектной деятельности и современным управленческим технологиям.

Все это правильно, но и депутатов муниципальных образований, исполняющих полномочия на непостоянной основе также нужно учить. Их же никто не обучал быть депутатами, основам государственного управления и местного самоуправления, а в тем более проектной деятельности и современным управленческим технологиям. Наше законодательство предоставляет возможность обучить за счет местного бюджета только депутата, который избран главой Совета депутатов на постоянной основе.

Полагаю, что вопрос обучения депутатского корпуса должен быть рассмотрен в Совете муниципальных образований города Москвы для внесения законодательной инициативы в Московскую городскую Думу. При этом должны быть урегулированы отношения депутата и работодателя.

Кроме того, государственных служащих префектур административных округов и управ районов помимо государственного управления необходимо обучать основам местного самоуправления по направлениям их деятельности и карьерного роста. Непонимание вопросом местного значения государственными служащими также негативно сказывается на взаимодействии ветвей власти.

С учетом сказанного президентом страны Владимиром Путиным о том, что полномочия и реальные возможности местного самоуправления будут расширены и укреплены необходимо рассмотреть возможность работы всех муниципальных депутатов на постоянной основе. Убежден, что депутат от народа должен быть полностью не зависим от материальных проблем и решать вопросы местного значения в интересах общества и развития государства.

Также вызывает непонимание, когда муниципальными депутатами от ведущих партий страны становятся директора крупных предприятий и государственных бюджетных учреждений. Никто не говорит об их низкой компетенции, но разве у таких крупных руководителей есть возможность заниматься вопросами местного значения, когда они занимают столь ответственные должности?

К примеру, если взять Зеленоградский административный округ, из 50 депутатов порядка 30 являются руководителями (категория директор, заведующий, главный врач, заместитель директора), что составляет не менее 60% от общей численности депутатов. Насколько эффективно осуществляется местное самоуправление в ЗелАО может показать только опрос среди жителей города Зеленограда.

Сейчас вопросами муниципальных образований в Правительстве Москвы занимаются различные структурные подразделения начиная от префектуры административного округа и заканчивая Департаментом территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

За период прохождения службы в органах исполнительной и муниципальной службы говорить о тесном взаимодействии с указанными структурами Правительства Москвы к сожалению, не приходится.

Предполагаю, что причины могут заключаться в следующем. Бюджет муниципального округа формируется из доходов налогоплательщиков, штрафов, субвенций и дотаций. Условно возьмем общий объем налогов от 800 тыс. руб. до 1 млрд рублей в год. Соответственно если взять нормативные правовые документы, то на реализацию вопросов местного значения в бюджет муниципального округа должно возвращаться не менее 400 млн. руб.

В настоящее время бюджет округа составляет порядка 35 млн руб. Управа района по штатной численности сотрудников соответствует примерно численности администрации муниципального округа и с учетом средств стимулирования управ районов на 2019 год получила к реализации, предполагаю не более 50 млн. руб.

Таким образом на вопросы местного значения в муниципальном округе распределяется не более 100 млн. руб. То есть муниципальный округ по вопросам местного значения не дополучает (не может отследить) не менее 300 млн. руб. в год.

Если в Единой информационной системе в сфере закупок ввести название района, то заказчиками работ по вопросам местного значения для района выступают различные организации, подведомственные городу Москве (к примеру, ГКУ города Москвы «Дирекция заказчика жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Северного административного округа»), и эти средства не согласовываются с Советом депутатов муниципального округа. По всей видимости, эти средства и идут из тех 300 млн руб., которые не дополучает округ.

Согласно подпункта 1.7. пункта 1 постановления Правительства Москвы от 24 февраля 2010 года № 157-ПП префектура выполняет функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств города Москвы. Сложность и непрозрачность системы распределения и реализации бюджетных средств, разграничение доступа к информации о проводимых мероприятиях естественно негативно сказываются на взаимодействии двух ветвей власти.

Понятно, что в Молжаниновском районе в настоящее время зарегистрировано порядка 13 тыс. человек и при планировании распределения денежных средств это учитывается. Однако в районе построен и сдан микроквартал по ул. Синявинская д. 11 для военнослужащих на 12 тыс. человек.

При проектировании микроквартала Минобороны России не предусмотрело строительство объектов социальной инфраструктуры, что создало определенную напряженность, особенно в части касающейся, школ и дошкольных учреждений, поликлиник, многофункциональных центров и т.п. Поэтому при распределении бюджетных средств города Москвы необходимо учитывать данный факт и рассмотреть возможность увеличения финансирования.

Обнадеживает то, что в конце 2019 г. на публичных слушаниях в округе был рассмотрен проект планировки территории района, где учтены все пожелания жителей и депутатов муниципального округа, но сроки реализации проекта растянуты во времени до 15 лет. А самые острые вопросы для муниципального округа – строительство школы и дошкольных учреждений, поликлиники спланировано не ранее чем через 2 года.

Недофинансирование мероприятий по организации досуговых, социально-воспитательных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий в муниципальном округе сказывается на объеме и качестве оказываемых услуг населению. И опять же это связано с количеством населения в районе, когда расчетный норматив берется чуть больше 40 руб. на человека в год.

Отсутствие помещений и спортивных сооружений в муниципальной собственности также сказывается на выполнение администрациями муниципального округа отдельных полномочий города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства (Закон города Москвы от 25.10.2006 г. № 53).

Отдельно хочется сказать про институт общественных советников глав управ районов (постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2013 г. № 894-ПП, постановление Правительства Москвы от 12 октября 2010 г. № 938-ПП). Несмотря на скромный статус общественных советников глав управ районов, роль их работы значительна, ведь они на добровольных началах осуществляют общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти города Москвы.

Такая же функция есть и у депутатов района. Фактически общественные советники непосредственно участвуют в организации местного самоуправления в районе. Главное, чтобы данный институт не был использован в манипуляции общественным мнением в чьих-либо интересах.

Что касается системы контроля за исполнением полномочий муниципальным образованием, то взаимодействие с населением и надзорными органами в рамках их компетенции осуществляется постоянно. Если перечислять все надзорные органы не хватит пальцев на руках. Конечно же, основные из них это межрайонная прокуратура округа, ФАС России, УФК по г. Москве, КСП Москвы, департамент финансов города Москвы, префектура административного округа и др.

Как видно, взаимодействие идет со всеми структурными элементами системы государственной власти и надзорной деятельности города Москвы, что требует наличие огромного багажа знаний, опыта и компетенции. Система управления будет более эффективна, когда число звеньев в системе управления будет менее шести.

И в рамках оптимизации местного самоуправления было бы наиболее эффективным организовать работу муниципалитетов через Департамент территориальных органов города Москвы с расширением его полномочий.

24 декабря 2019 г. президент России Владимир Путин заявил, что основные элементы Конституции России менять не надо, но можно подумать над изменениями, направленными на совершенствование системы взаимодействия между муниципальными и государственными органами для создания единой системы публичной власти.

«Об этом тоже нужно подумать, конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований», - сказал Владимир Путин.

Понятие публичная власть неоднозначно и вызывает лично у меня много вопросов. В современном российском законодательстве отсутствует понятие «органа публичной власти», которое является собирательным для правовых понятий «органа государственной власти» и «органа местного самоуправления», осуществляющие и олицетворяющие публичную власть на территории государства.

Вместе с тем Устав города Москвы как раз и объединяет понятия реализации власти непосредственно народом либо через органы государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, можно сделать вывод о том, что в Москве фактически осуществляется публичная власть.

С учетом позиции лидера нашего государства Владимира Путина, надеюсь, что некоторые «горячие головы» не будут пытаться использовать данный термин для манипуляций и ущемления демократических основ нашего государства – интересов и полномочий органов местного самоуправления.

При рассмотрении перспектив развития полагается целесообразным учесть весь опыт, современные проблемы и особенности местного самоуправления в городах федерального значения, в состав рабочей группы по разработке проекта новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года, определения роли и места местного самоуправления в системе публичной власти включить представителей муниципальных образований от городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, Департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы, Совета муниципальных образований города Москвы и аналогичных структур городов федерального значения.

Самойлин Сергей - специалист в области информационной безопасности