Новая региональная политика Кремля и влияние губернаторов

ИА REX публикует доклад эксперта, посвящённый региональной политике
Дмитрий Орлов
24 апреля 2013  16:05 Отправить по email
Печать

В 2012 году в России произошёл новый поворот к выборности глав регионов. Выборы губернаторов были отменены в 2004 году, став ответом власти на террористические акты и общую нестабильность на региональном уровне. Этим решением Кремль укрепил властную вертикаль и сумел приостановить процесс неконтролируемого усиления глав отдельных субъектов, в первую очередь — руководителей национальных республик.

Возвращение института избираемых губернаторов назрело давно, однако федеральный центр в течение восьми лет не торопился принимать такое решение. Всё это время правящая элита находилась в поисках адекватной системы наделения полномочиями региональной власти.

Гражданский протест и общая активизация политической активности зимой 2011/2012 года стали фактором, стимулировавшим этот поиск. Несмотря на то, что участники протестного движения не требовали возвращения выборов глав субъектов, решение об этом было принято исходя из общего выбора на повышение эффективности работы политической системы и расширения её представительности, сделанного президентом Владимиром Путиным. После президентских выборов политическая система пришла в относительно равновесное состояние, и технология формирования региональной власти была существенно детализирована.

Рейтинг влияния глав субъектов Федерации, как показывает одноименное ежемесячное исследование Агентства политических и экономических коммуникаций, в целом нестабилен и изменяется под воздействием многих факторов. Однако очевидно, что в структуре влияния глав регионов фактор электоральной привлекательности (избираемости) губернаторов уже весной 2012 года становится важным, а весной 2013-го — доминирующим.

«Губернаторская» реформа: условия и рамки

Сложность реализации решения о переходе к выборности глав регионов заключается в значительных различиях культурных и политических традиций, которые присущи регионам России. Ясно, что одна и та же система не может успешно применяться, например, в Рязанской области и Дагестане — моно- и многонациональном регионах.

Вновь пойдя на выборы губернаторов, власти удалось несколько сгладить уровень общественного недовольства «Единой Россией» и региональными властными институтами, более того, октябрьские выборы 2012 года продемонстрировали значительный рост доверия к ним. Кроме того, была решена проблема эффективного делегирования Кремлем ответственности вновь избранным руководителям регионов.

В самом деле, выборный губернатор отвечает за свои решения прежде всего перед населением, и лишь затем — перед федеральным центром. Позитивные перемены повысят рейтинг губернатора, а не центра, но и негативные отразятся в первую очередь на нём.

Нынешние выборы губернаторов отличаются от кампаний 90-х несомненно большим вниманием к соблюдению закона, большей прозрачностью, значительным участием НКО, меньшим влиянием местного бизнеса, в том числе криминалитета, а также ясно заданными механизмами влияния на ситуацию со стороны Кремля («рамками»). Роль федерального центра в избирательной кампании определяется Кремлем как достаточная для сохранения региональной системы в стабильном состоянии.

Гарантией стабильности системы стал муниципальный фильтр, прохождение которого стало обязательным условием выдвижения кандидата. Фильтр — это своего рода «защита от дурака», призванная отсеять изначально электорально незначимых кандидатов, слабо известных местной элите, или представителей криминальных кругов. Собирая подписи муниципальных депутатов, кандидат даёт свои гарантии представительства территорий и учета их интересов в случае победы на выборах. В то же время фильтр, как вяснилось, может работать и на ситуативные интересы действующей администрации, позволяя ей «отсекать», не прибегая к нарушению закона, некоторых кандидатов.

Система «фильтра» спровоцировала критику со стороны оппозиции. Из-за применения этого института КПРФ осенью 2012 года не смогла участвовать в губернаторских выборах в Новгородской и Белгородской областях, а «Справедливая Россия» не собрала необходимого для прохождения фильтра количества подписей в Брянской и Рязанской областях. Впрочем, столь убедительная победа кандидатов от правящей партии на губернаторских выборах октября 2012 года стала возможной прежде всего из-за низкого уровня организации кампаний и потери оппозицией способности к консолидации протестных элит.

Ошибочно предполагать, что фильтр работает только на провластных кандидатов — представленность оппозиции в региональных законодательных собрания в целом достаточна для сбора подписей муниципальных депутатов в пользу альтернативных кандидатов. Остается и возможность изменения порогового значения фильтра — количество подписей, необходимое для прохождения фильтра, может быть изменено. В законе определена рамка от 5% до 10% подписей от количества муниципальных депутатов, окончательная же величина устанавливается региональной властью. Только в Новгородской области была установлена максимальная величина фильтра — 10%; в Белгородской была установлена «нижняя» планка — 5%; в Рязанской, Амурской и Брянской областях фильтр был определен в 7%.

Кремль и губернаторы: оценка эффективности

Реформа региональной власти незамедлительно отразилась на положении губернаторов в системе властной иерархии. Губернаторский корпус, никогда не бывший монолитным, теперь начинает дробиться на тех, кому Кремль определенно окажет поддержку на следующих выборах и на тех, кто такой поддержки будет лишен.

В новых условиях все губернаторы в политическом и технологическом смысле делятся на «электорально значимых» и «электорально слабых», в соответствии с этой логикой меняется и текущий уровень их уровень влияния на федеральном уровне. А учитывая то, что из-за изменения системы наделения властными полномочиями сроки действия мандата многих губернаторов заканчиваются задолго до выборов, которые назначены на сентябрь 2013 года, у Кремля появился мощный дополнительный рычаг давления на региональную элиту — назначение или неназначение действующего губернатора исполняющим обязанности на предвыборный период.

Назначения и.о. губернаторов становятся инструментом расширения поля диалога с системными оппозиционными элитами. Большой резонанс получил «казус Островского» в Смоленской области, случившийся ещё до возврата выборов губенаторов. Региональная «Единая Россия» предложила кандидатуру Алексея Островского, оппонента из ЛДПР, на пост губернатора региона. Кандидатура Островского была поддержана в условиях непрекращающегося конфликта управленческих элит области. Кроме того, местная администрация не смогла предложить адекватных провластных кандидатов на пост губернатора.

После введения новой системы наделения губернатора полномочиями и.о. руководителя Забайкальского края был назначен Константин Ильковский, депутат Госдумы от «Справедливой России». Ильковский выдвигается на пост губернатора «Справедливой Россией» при поддержке «Единой России». Фактически это первый прецедент реализации последовательно «партнерской» схемы выдвижения (ведь Островский определенно дистанцировался от «Справедливой России» в период наделения полномочиями, а Ильковский этого делать, судя по всему, не намерен). Учитывая мандат федерального центра, Ильковский уже на старте оказывается в более выгодном положении, чем его оппоненты.

Проводя «призыв» оппозиционных политиков на руководящие должности, власть формирует новый кадровый резерв и обновляет региональную элиту. При этом роль «Единая Россия» продолжает удерживать большинство в региональных парламентах и остаётся опорой власти в регионах при принятии важнейших решений.Меняются и критерии оценки региональной власти со стороны контролирующих органов власти федеральной. В августе 2012 года указом Президента РФ были утверждены 12 критериев оценки ситуации в регионах, среди которых преобладают характеризующие социальную ситуацию: продолжительность жизни, рождаемость и смертность, уровень безработицы, доходы населения. В конце декабря 2012 года на фоне повышения внимания к положению детей, в список критериев был внесён пункт о доле детей, оставшихся без попечения родителей, от общего количества детей. Утверждение подобной системы оценки деятельности власти в регионах говорит о том, что Кремль принуждает губернаторов проводить активную социальную политику. Очевидно, расчет делается на то, что такая активность поможет руководителям субъектов повысить уровень доверия граждан.

Если проанализировать эти критерии и сравнить их с методикой исследования ситуации в регионах страны, которая применяется в интегральном рейтинге Минэкономразвития, окажется, что федеральная власть заинтересована в первую очередь в способности каждого из губернаторов: удержать социальные проблемы региона под своим контролем, обеспечить стабильное экономическое развитие и исправить демографическую ситуацию; обеспечить конкурентность региональной политической системы, в первую очередь — выборной; эффективно и честно на выборах победить.

В новой системе приоритетов в региональной политике меняется и уровень влияния тех или иных губернаторов. В системе, действовавшей по правилам назначения губернаторов президентом, кандидат на высший пост в исполнительной власти региона должен был быть сильным аппаратным игроком и иметь хорошие связи на уровне Федерации. Теперь же губернатор или кандидат, рассчитывающий на поддержку власти, должен уметь не только налаживать контакты с Центром, но и уметь договариваться с властными элитами на местах. Кроме того, он должен обладать необходимыми ресурсами для влияния на ситуацию в регионе и быть электорально привлекательным.

Под влиянием «смены вех» в оценочной политике Кремля Николай Денин, избираясь на пост губернатора Брянской области, был вынужден «перезапустить» свои отношения с муниципалитетами и территориями. Более того, действующие губернаторы становятся более осторожными в принятии непопулярных решений: подобная политика способна негативно повлиять на их шансы переизбраться на новый срок.

Лидеры и аутсайдеры: динамика влияния

 

К факторам, определяющим влияние губернаторов, можно отнести: электоральную привлекательность и уровень доверия населения; наличие значительных связей на федеральном уровне; поддержку Кремля, как личную, так и определённой группы, представителем которой является кандидат либо губернатор; динамику экономического и социального развития; наличие ресурсов влияния (аппаратных, финансовых, медийных); возможности лоббирования интересов в бизнес-структурах; электоральный потенциал, личный имидж и стиль управления; консолидацию либо деконсолидацию элитных групп региона; частоту чрезвычайных происшествий в регионе и качество реакции на них администрации; привлечение инвестиций в регион.

Многие губернаторы теряют влияние в результате недовольства федерального центра или провалов в региональной политике. Так, например, губернатор может существенно усилиться в результате простого одобрения деятельности, выказанного Президентом при личной встрече или в ходе рабочей поездки. Подобный акт является сигналом поддержки со стороны Кремля и может рассматриваться как карт-бланш на продолжение проводимой политики. Учитывая ориентацию крупного бизнеса на Центр, поддержка первых лиц государства может обозначать последующий приход инвестиций в регион. Механизм работает и в обратном направлении — жесткая критика Кремля в адрес проводимой в регионе экономической политики неминуемо означает ситуативный провал уровня влияния губернатора, который может только усилиться в результате последующих действий бизнес-игроков и возможного появления в регионе альтернативных центров принятия решений и сосредоточения.

В ежемесячном рейтинге влияния губернаторов, который готовит Агентство политических и экономических коммуникаций, главы субъектов Федерации относятся к трем условным блокам: с очень сильным, сильным, средним влиянием.

Мэр Москвы Сергей Собянин является традиционным лидером рейтинга. Его уровень влияния подвержен колебаниям в зависимости от событий, происходящих в Москве. Несмотря на это, его лидерское положение за более чем год исследования ни разу не оспаривалось. Собянин обладает беспрецедентным для губернатора уровнем влияния на федеральном уровне (это в значительной степени следствие того, что ранее он занимал ключевые посты в федеральной властной иерархии). Кроме того, Москва является особым регионом, «государством в государстве», где переплетается множество интересов элит. Абсолютные показатели влияния Собянина меняются в том числе в результате успехов или неудач в проведении работы с городскими сообществами и средами, в том числе протестными, однако динамика в целом позитивна.

Очень сильны позиции руководителей ведущих национальных республик. Среди традиционных лидеров — президент Татарстана Рустам Минниханов, глава Чечни Рамзан Кадыров и президент Башкирии Рустэм Хамитов. Их роль заключается не только в сохранении управляемости в регионах и подавлении сепаратистских настроений, но и в контроле за ресурсодобывающими отраслями регионов.

Влияние этих глав субъектов Федерации зависит и от стабильности отношений между элитами регионов, в том числе между национальными группами. Так, влияние Кадырова подвергалось позитивной коррекции в период обсуждения идеи о демаркации границы с Ингушетией. Влияние Минниханова тесно связано с исламской повесткой — в силу того, что Татарстан позиционируется как исламский центр России. Признание президента Татарстана одним из наиболее влиятельных мусульман в мире отразилось и на уровне его влияния на посту губернатора.

Влияние Хамитова, существенно укрепившееся в последнее время, обусловлено прежде всего степенью успешности его позиционирования как самостоятельного политика, результатами борьбы с «наследием Рахимова» и ходом административной реформы в регионе. В результате усилий президента Башкортостана Уфа получила право провести саммиты ШОС и БРИКС; ранее из крупных региональных центров международные саммиты принимали лишь Екатеринбург и Владивосток. Это фактическое признание того, что с репутацией Башкирии как архаичного феодального анклава покончено. При этом Хамитов сумел вытеснить из публичного пространства многолетнего главу республики Муртазу Рахимова. А исследование, проведенное ВЦИОМ в октябре, показало, что рейтинг одобрения его деятельности, один из наиболее высоких в России, уже в два раза выше рейтинга Рахимова.

В силу того, что эти руководители регионов относительно успешно справляются со своими обязанностями, они получают как значительный кредит доверия со стороны федеральной власти, так и поддержку местных элит. Вероятнее всего, эти политики будут переизбраны на новый губернаторский срок в случае, если сами этого захотят. При этом все они не имеют опыта участия в губернаторских выборах, но успешно проводят кампании других уровней у себя в регионах.

В общем списке губернаторов выделяются руководители, до назначения на «региональный» пост работавшие в ранге полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Губернатор Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко и губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев управляют стратегически важными территориями. В проводимой ими политике есть одно важное сходство: они работают в условиях активного сопротивления традиционных элит, с недоверием относящихся к губернатору — «варягу». Динамика их влияния зависит от умения разрешать эти конфликты и при этом проводить намеченную политику, обеспечивая ее позитивное восприятие и Кремлем, и местными элитами, и населением.Выборы главы Екатеринбурга и Екатеринбургской городской думы — одна из важнейших избирательных кампаний, исход которых разрешится в Единый день голосования 8 сентября 2013 года. Учитывая многообразные интересы элит и населения города, а также высокую дисперсность электоральных предпочтений уже сегодня, на старте, в Екатеринбурге одновременно пройдут две высококонкурентных кампании. Динамика влияния свердловского губернатора Евгения Куйвашева будет зависеть прежде всего от того, насколько верными окажутся его «личные ставки» на выборах главы города и в городскую думу.

Сильным влиянием обладают губернаторы, которых можно назвать «новыми форпостами Кремля». Валерий Радаев (Саратовская область) и Николай Меркушкин (Самарская область) стали своего рода умиротворителями ещё недавно проблемных регионов. Саратовская область славилась внутриэлитными конфликтами, Самарская — бизнес-конфликтами (контроль над предприятиями АвтоВАЗа, машиностроением, металлургией). Влияние новых лидеров этих регионов связано в первую очередь с возможностью вести переговоры с представителями групп элиты и способностью не выносить их противоречия на федеральный уровень.

Сильны позиции и некоторых «старожилов», например, губернатора Белгородской области Евгения Савченко, подтвердившего свой мандат на осенних выборах, и Валерия Шанцева (Нижегородская область).

Специфическим и при этом довольно сильным влиянием обладают губернаторы «сырьевых» регионов. К ним относятся в первую очередь Лев Кузнецов (Красноярский края), Владимир Якушев (Тюменская область), Наталья Комарова (ХМАО), Дмитрий Кобылкин (ЯНАО). Их влияние является следствием не аппаратной силы губернаторов (зачастую весьма ограниченной), а масштабов ресурсов, находящихся под контролем лояльных губернаторам групп.

Бывшие федеральные политики, широко представленные в губернаторском корпусе, имеют влияние различного уровня. Общей закономерностью является снижение достигнутого уровня влияния при переходе на региональный уровень.

Исключением из этого правила является лишь Сергей Собянин, но Москву можно называть обособленным регионом лишь с большой натяжкой. Относительный успех на губернаторском поприще имеют два бывших федеральных министра — Виктор Басаргин (Пермский край) и Алексей Гордеев (Воронежская область). К «бывшим федеральным политикам» относится и Андрей Воробьев, рейтинг влияния которого на посту и.о. губернатора Московской области довольно высок и относительно стабилен, несмотря на приставку «врио». На позициях политика позитивно сказывается его принадлежность к «группе Шойгу». С уходом Воробьева и его команды в областную политику интенсивность его влияния на федеральную повестку несколько ослабла.

Очень сильными являются позиции губернатора Псковской области Андрея Турчака. Турчак показал себя как сильный аппаратный политик. Работа по привлечению инвестиций и консолидации элит, проведенная в Псковской области, позволила региону избавиться от статуса депрессивного.

В рейтинге представлены и политики, традиционно занимающие аутсайдерские позиции. Их реальный статус и пределы влияния ограничены либо проблемами в регионе, либо положением самого региона, либо небольшим стажем аппаратной работы и ограниченными возможностями лоббирования. К таким губернаторам можно отнести руководителя Смоленской области Алексея Островского. Его статус представителя оппозиции не позволяет эффективно налаживать связи и контакты с представителями властной элиты, оставшейся от его предшественника. Влияние губернатора ЕАО Александра Винникова явно ограничено периферийностью и низким экономическим потенциалом региона. Губернатор Курской области Александр Михайлов находится на последних позициях в рейтинге в связи со скандалами, которые регулярно негативно корректируют его имидж, а также очевидно слабым социально-экономическим положением региона.

Влияние губернаторов в рейтинге не является стабильным, зачастую действие тех или иных факторов приводит к разнонаправленной коррекции на несколько десятков позиций. Так, в январском рейтинге Михаил Юревич (Челябинская область) «просел» сразу на 24 позиции — так эксперты отреагировали на конфликт губернатора и «силовых» элит региона. Однако, не будучи отправлен в отставку, Юревич перешел к тактике диалога во взаимоотношениях с местными элитами и быстро начал восстанавливать позиции. Губернатор Тверской области Андрей Шевелёв потерял по итогам декабря 25 позиций из-за неспособности обеспечить бесперебойное движение на трассе «Москва — Санкт-Петербург» (из-за обильного снегопада на дороге образовалась 100-километровая пробка, которая сохранялась на протяжении трех дней); этот «провал», вероятнее всего, также имеет ситуативный характер.

В ходе нашего исследования выявляются волны падения/усиления влияния, тесно связанные с реализацией федеральной повестки дня.

Первой такой волной в условиях новой политической реальности стал «путинский призыв», произошедший весной 2012 года. Губернаторы, политика которых смогла обеспечить кандидату на пост Президента РФ Владимиру Путину значительные результаты в ходе голосования на президентских выборах, консолидированно усилились в рейтинге. Это Рустам Минниханов (Татарстан), Рамзан Кадыров (Чеченская республика), Лев Кузнецов (Красноярский край).

Следующей стала осенняя волна «взлётов» и «падений» 2012 года, связанная с первыми за долгое время выборами губернаторов. Рейтинг влияния губернаторов в электоральных регионах повышался с приближением дня голосования. Мы связываем такое повышение с прямой политической поддержкой Кремлем ряда губернаторов в ходе кампании. Так, в сентябре 2012 года значительно усилили свои позиции в рейтинге Олег Кожемяко (Амурская область), Николай Денин (Брянская область) и Олег Ковалёв (Рязанская область). В октябре 2012 года усилили свои позиции губернаторы Удмуртии (Александр Волков), Краснодарского края (Александр Ткачёв), при этом ослабли руководители Северной Осетии (Таймураз Мамсуров), Саратовской области (Валерий Радаев), Сахалинской области (Александр Хорошавин).

Новая политическая система, основаниями которой стали либерализация партийного строительства, выборность губернаторов и возвращение одномандатников в Госдуму, очевидно более конкурентна, чем предыдущая. К тому же теперь регион может отказаться от прямых выборов губернаторов и заменить их на избрание региональным парламентом из кандидатур, предлагаемых президентом страны по согласованию с политическими партиями, представленными в Госдуме или Законодательном собрании региона. Этот вариант будет использоваться в национальных республиках (в первую очередь — в Дагестане и Ингушетии) и в тех субъектах, в которых система власти основана на дисперсных по влиянию элитных кланах (например, в Калмыкии).

Несмотря на формальное право выбора модели формирования исполнительной власти, оставленное за регионом, очевидно, что Кремль сохранит возможность эффективного влияния на этот выбор и будет выполнять регулирующие и контрольные функции (в том числе через систему собственных индикаторов ситуации в субъекте Федерации). Федеральный центр вообще остается «мегарегулятором» ситуации в регионах — губернаторам, полагающим, что процедура выборов избавит их от контроля Кремля, стоит оценить политический процесс и свое место в нем более реально.

Владимир Орлов, политолог, генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций, член Общественной палаты РФ

Подписывайтесь на наш канал в Telegram и «Яндекс.Дзен».
Будьте всегда в курсе главных событий дня.

Комментарии читателей (0):

К этому материалу нет комментариев. Оставьте комментарий первым!
Подписывайтесь на ИА REX
Цель беспорядков в Грузии:
69.1% Обострение грузино-российских отношений.
Кто, на Ваш взгляд, достоин стать президентом России в 2024 году?
Войти в учетную запись
Войти через соцсеть